Riforma del bicameralismo nel contesto europeo
Il Disegno di legge di riforma costituzionale che nei suoi punti principali prevede il superamento del Bicameralismo perfetto, cioè la fine della coincidenza assoluta delle competenze legislative dei due rami del nostro Parlamento, ha risvegliato un dibattito apparentemente assopito negli ultimi anni, invitando le principali forze politiche e parte dell’opinione pubblica -quella che non guarda esclusivamente Striscia la Notizia– ad avere una posizione sul tema.
L’idea di scrivere questo post nasce in seguito all’inizio dei lavori parlamentari di riforma costituzionale, lavori che stanno provocando notevoli polemiche: le opposizioni stanno adottando la pratica dell’ostruzionismo e anche parte della dottrina, per usare un eufemismo, non vede di buon occhio la Riforma Boschi .
esempio di ostruzionismo
Per questo motivo ritengo necessario mettere a confronto l’esperienza degli stati europei che per numero di abitanti e peso economico sono più assimilabili al nostro: Francia, Germania, Spagna e Regno Unito.
La ricerca nasce anche grazie al fatto che l’anno scorso ho seguito il corso di diritto costituzionale comparato dei Paesi dell’Unione Europea e quindi ho avuto la possibilità di studiare -nel mio caso in maniera sommaria – le differenze tra le forme di Stato e di Governo dei nostri vicini.
Premessa storica.
Le origini storiche del bicameralismo si possono trovare nella forma di governo britannica, nelle costituzioni “concesse” dai sovrani restaurati dal Congresso di Vienna (Francia e per certi versi lo statuto albertino del 1848) e nell’esperienza maturata negli USA.
Nel primo caso assistiamo alla nascita di una camera alta nata (a seguito dell’emanazione della Magna charta libertatum nel 1215) che rappresentava la nobiltà inglese: la Chamber of Lords ed era indipendente dal sovrano, al quale si aggiunse la Camera dei Comuni che rappresentava la borghesia cittadina, la quale con il passare del tempo assunse un’importanza sempre maggiore, relegando la camera alta ad una funzione consultiva più che decisionale.
Per quanto riguarda il secondo “fondamento storico” è necessario spostare lo sguardo al Congresso di Vienna che constata l’impossibilità di ritornare all’assolutismo senza riconoscere al c.d. “Terzo Stato” che diede la spinta propulsiva della Rivoluzione francese. Viene teorizzata nelle varie “Carte” concesse dal sovrano (distinguendole dalle Costituzioni che vengono stipulate in base a un patto nel quale fa parte tutto il Popolo) una forma di governo con due camere: una “alta” nominata dal Re che è di fatto un argine al parlamentarismo democratico nato con le spinte rivoluzionarie, si cercava di moderare la rappresentatività tramite senatori indicati direttamente dal sovrano e a lui fedeli. La seconda camera invece era eletta su base censitaria (in Francia ad esempio era necessario pagare almeno 300 franchi d’imposta all’anno e avere più di trent’anni)
Da queste due esperienze si discostano gli Stati Uniti, nel quale il bicameralismo non è connotato da un’esigenza di temperare la camera elettiva, bensì ci si ispira ad un principio di doppia rappresentazione: quella dei cittadini (Congresso) e quella degli Stati (Senato) quest’ultima camera è composta da due rappresentati per ogni stato membro.
struttura dell’organo parlamentare
La maggior parte degli stati europei, come potete notare dall’immagine allegata, ha una struttura monocamerale, composta da un’unica camera elettiva: questo vale per gli stati più piccoli, ma le quattro principali nazioni che sono considerate i nostri termini di paragone in quasi tutti gli ambiti macro economici e, soprattutto, sportivi hanno una struttura bicamerale: vediamo come sono organizzate.
Il primo esempio è quello della Germania, stato federale nella quale l’organo che rappresenta i Länder, il Bundesrat, ha competenze elencate tassativamente e meno poteri rispetto al Bundestag, la camera elettiva, inoltre i suoi membri sono legati dal vincolo di mandato stabilito dal Länder di provenienza e i voti tra i rappresentanti del singolo Land devono essere concordati, pertanto non ci possono essere voti diversi tra i vari rappresentanti di uno stesso land.
Il Bundesrat, detto anche consiglio federale, è composto da 69 delegati eletti dal governo degli organi federali, il numero massimo di delegati esprimibile dal singolo Land è 6, mentre quello minimo è 3. La sua composizione è variabile: non c’è una vera e propria elezione di questa camera, ma varia continuamente in funzioni delle elezioni locali che varia da un land all’altro.
Il Consiglio federale tedesco detiene il potere di iniziativa legislativa in determinate materie: la Legge Fondamentale prevede determinati casi in cui è necessaria l’approvazione della camera: un elenco tassativo di settori che riguardano materie amministrativo-finanziaria di particolare interesse per i Länder. Negli altri casi essa può esprimere un parere negativo che dovrà essere “superato” dal Bundestag con un’ulteriore votazione con la stessa maggioranza con cui la camera delle autonomie ha bocciato il progetto.
Rappresenta gli stati membri della federazione e non vota la fiducia al Governo, non partecipa all’elezione del Presidente della Repubblica (sebbene i membri partecipino alla cerimonia di insediamento) ma ha la competenza di approvare le leggi riguardanti gli interessi dei governi locali, così come le revisioni costituzionali, partecipa all’adozione di provvedimenti amministrativi regolanti che riguardano le compentenze dei land e sulle questioni che riguardino l’UE.
Il Bundesrat però non può essere considerato un vero e proprio “ramo” di un parlamento, la Corte costituzionale tedesca ha affermato che “ il Bundesrat non è la seconda camera di un organo legislativo unitario, che prende parte in modo paritetico con la “prima camera” al procedimento legislativo. (BVerfGE 37, 363) ” a ciò va ad aggiungersi il fatto che, come ho accennato sopra, i membri del Consiglio federale sono vincolati dal mandato imperativo ricevuto dal Länder di provenienza, diversamente da quanto accade in Italia .
il Consiglio federale non è dunque un organo dotato di un potere legislativo completo in poiché la sua funzione legislativa è limitata a determinate materie, individuati dalla Grundgesetz, la Legge fondamentale tedesca.
Francia
In Francia la struttura bicamerale è legata alla rappresentanza delle comunità locali: il Sénat francese è composto attualmente da 348 senatori eletti a suffragio indiretto: La camera si rinnova per metà ogni tre anni ed è scelta a suffragio indiretto da un corpo elettorale di circa 150.000 grandi elettori: amministratori locali, rappresentanti dei dipartimenti d’Oltremare e deputati della Assemblea nazionale ogni tre anni.
Non vota la fiducia al governo, ma ha poteri di controllo su di esso pubblicando rapporti e facendo inchieste.
In ambito legislativo, secondo il testo costituzionale francese, ha quasi le stesse competenze dell’assemblea nazionale, infatti spesso si cerca di trovare un accordo su un testo condiviso da entrambe le camere, il Governo può formare commissioni bicamerali paritarie di conciliazione e affidando la decisione finale all’Assemblea nazionale, in alcuni casi però può arrivare fino a ritirare il progetto di legge “divisivo” ma ciò accade raramente poiché se le due camere hanno maggioranze politiche diverse il Senato tende ad adeguarsi all’assemblea per evitare casi di contrasto tra i due rami del parlamento, un po’ come accade nei casi di coabitazione tra Presidente della Repubblica di un partito politico e presidente del Consiglio di un altro: in questi casi i ruoli di quest’ultima carica si espandono mentre quelli del Capo dello Stato diventano simili a funzioni di garanzia (come è previsto dal nostro ordinamento).
Maggioranze diverse tra Senato e assemblea nazionale ci sono state ogniqualvolta in Francia ha vinto il centro-sinistra: l’organo costituzionale è stato governato dal 1958 al 2011 da una maggioranza di centro-destra perché il sistema elettorale della camera favorisce le zone rurali tendenzialmente più conservatrici
Il presidente del Senato è eletto dai senatori ed è la seconda carica dello Stato.
Spagna
La Spagna è una Monarchia (forse ancora per poco) costituzionale connotata da una Costituzione fortemente autonomista e proporzionalista, viste le numerose differenze linguistico-culturali presenti all’interno del Paese.
Il Senato del Regno di Spagna, la Camera alta delle Cortes Generales ( il parlamento spagnolo) è stato istituito nel 1979, con l’entrata in vigore della Costituzione (varata l’anno prima) ed è considerata la camera alta del Parlamento.
I senatori sono 264 e vengono eletti con un sistema misto:
-208 sono eletti direttamente dal corpo elettorale con suffragio universale seguendo un sistema maggioritario in collegi plurinominali (4 senatori per provincia) garantendo la rappresentatività delle isole.
–56 sono eletti direttamente dalle assemblee delle comunità autonome (sono in tutto 17) garantendo almeno un seggio a quelle più piccole e altri aggiuntivi a quelle più popolose.
I senatori durano in carica per quattro anni e quelli nominati dalle comunità autonome sono revocabili in qualunque momento dall’ente territoriale che li ha designati.
Anche in questo caso il Senato è estraneo al rapporto fiduciario con il Governo.
N.B. la Camera alta del Parlamento spagnolo è eletta con un sistema proporzionale a circoscrizioni piccole al quale ci siamo ispirati, ne avevo scritto qui.
Regno Unito
La storica House of Lords inglese, nata come “Camera dei Pari” (detta anche “Red chamber” per via delle poltrone foderate di rosso) nasce con la “Magna Charta libertatum” del 1215.
È composta da 826 membri di cui 709 nominati dalla Regina e 92 ereditari, fino all’emanazione dell’House of Lord act” i seggi venivano trasmessi in via ereditaria.
Si tratta di un organo poco più che simbolico, notoriamente ridimensionato con la Costitutional Reform Act del 2005 che ha ridotto i poteri del Lord Cancelliere il quale faceva parte del Governo, presiedeva la camera e aveva funzioni importanti nell’ambito della giustizia creando un notevole squilibrio nella tradizionale ripartizione dei poteri.
La riforma ha cambiato tutto ciò istituendo l’alta Corte di giustizia e riducendo notevolmente i poteri del cancelliere.
La Camera è estranea al rapporto fiduciario con il Governo.
Conclusa questa analisi superficiale si può notare come solo una di queste camere -quella spagnola- è eletta in parte tramite suffragio universale, mentre per quanto riguarda le altre o sono nominate dal Re (Regno Unito) o sono di nomina delle comunità locale (Germania, Francia e, parzialmente Spagna) tutte e quattro sono estranee al rapporto fiduciario con il Governo ed in particolare si tratta di casi le competenze legislative sono notevolmente ridotte rispetto alla camera elettiva.
Il problema del superamento del bicameralismo perfetto è ovviamente è più complesso e non può risolversi in una mera ricerca comparativa tra organi e istituti di paesi profondamente diversi tra loro, tuttavia spero di aver fornito uno strumento facilmente comprensibile a chi in questi giorni si sta avvicinando al diritto costituzionale per via della riforma del Senato.
Il testo utilizzato è “diritto costituzionale dei Paesi dell’Unione Europea” (Caielli-Cassella-Ceccherini-Comba-Lombardi-Palici Di Suni-Tosi) Seconda edizione Il corso è stato tenuto dalla professoressa Palici di Suni.
In questo lavoro ho cercato di essere il più rigoroso possibile, vi chiedo di segnalarmi ogni refuso/imprecisione e provvederò a correggerli immediatamente.
Romanzo Militante 